作为一种农业和旅游产业相融合的高端业态，国家农业公园的热度不断攀升，受到政府、设计及投资机构等的广泛关注，各地纷纷准备利用自身的资源及区位优势进行国家农业公园的建设。本文主要通过实证分析, 借鉴国内外已有研究成果及其发展经验, 探讨我国发展国家农业公园的对策。

一、国家农业公园的定义及特点

国家农业公园的概念, 既与农业公园有关, 也与国家公园有关。农业公园的定义目前尚不统一:其一, 将农业公园视为观光农业的一种类型, 与观光农园、教育农园、休闲农场、市民农园相并列[1]; 其二, 将农业公园视为一种特殊的公园, 是按照公园的经营思路, 把农业生产场所、农产品消费场所和休闲旅游场所结合于一体[2]; 其三, 将农业公园视为与都市联系的农业形态[3, 4]; 其四, 将农业公园视为多元化、复合型的生态经济系统, 是一种介于城市公园与农业内涵之间的复合系统, 既不同于纯粹的农业, 也有别于一般的城市公园与风景区, 是用多学科理论与先进技术武装起来的综合体[5]。

国家公园的概念源自美国。第二次世界大战结束后诞生的地标式国家公园文献《道尔报告》就清楚地指出, 国家公园是“ 一个开阔的风景秀美而相对带有原始乡村风貌的区域, 其用途是为了国家的利益, 并通过恰当的国家决策和行动予以保障” 。这一定义被随后的霍布豪斯委员会采纳, 并将国家公园的根本要求总结为“ 壮丽的自然美景, 高品位的户外游憩价值和延续成片的空间范围” [6]。1974年, 国际自然资源保护联盟(IUCN)把国家公园界定为以生态保护为目的, 以环境教育为原则, 实现生态文明代际传承的自然保护地, 是一种公益性的可持续发展的自然领地。英国国家公园定义与美国有所不同。英国国家公园的重要使命是建立通往乡村的游憩活动, 同时要保留传统景观和创造这种景观的综合性农业实践, 包括在国家公园指定区域内长期延续下来的私有土地所有权。

在我国, 国家农业公园是继农家乐、渔家乐、花家乐、林家乐及生态观光农业园等乡村旅游业态之后兴起的一种新型乡村休闲方式。我国国家农业公园的概念类似于英国。根据农业部主管的全国性社团组织中国村社发展促进会(简称CCRD)定义, 国家农业公园是以自然村庄和原住民的生活、生产圈为核心, 涵盖园林化的乡村、生态化的田园、现代化的农业生产等景观, 并融合农耕文化、民俗文化和乡村产业文化等于一体的新型公园形态。

依笔者的理解, 国家农业公园可以从产业的层面, 资源利用方式, 性质定位及思维模式几个方面进行界定。从产业的层面来看, 国家农业公园是以农业活动为基础, 农业和以旅游业为主的第三产业相结合的一种新型的交叉型业态, 它能够摆脱现有经营体制和传统农业的发展瓶颈, 实现农业产业升级。从资源利用方式来看, 国家农业公园体现了资源的综合利用[2]。依照2008年CCRD等制定的《中国农业公园创建指标体系》, 它既包括优美的自然生态环境, 也包括悠久的历史文化遗产、独特的民俗风情, 村民生活展现、生态环境优化、产业结构合理, 体现人与自然和谐共存。从性质定位来看, 国家农业公园属于全域旅游的一种形态。不仅有组织形式先进、管理模式健全的建设与运营主体, 还有原住民参与, 以原住民生活区域为核心将农业休闲与旅游结合。从思维模式来看, 它是一种旅游可持续发展的模式, 既不破坏或影响原有的农业生产、农民生活及农村体系, 又引进了城乡建设的精华及优质资源, 形成良性循环。

二、国家农业公园的发展意义

有利于农业现代化与综合经济的发展

中央一号文件连续13年持续关注农业。回顾近6年来的中央一号文件, 2011— 2013年的主题分别是水利、农业科技与新型农业经营体系; 从2014年至今, 则连续3年将“ 农业现代化” 写入文件标题, 如2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》, 2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》, 2016年《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》。依照中央文件精神, 推动农业现代化既包括强化物质装备和技术支撑, 也包括现代农业产业体系、生产体系、经营体系。在旅游+的理念下, 产业融合是一个客观的发展趋势[7]。发展国家农业公园是农业与旅游业的融合, 也是用现代科技来改造农业, 推动休闲农业与乡村旅游发展。以山东省兰陵国家农业公园为例, 自2012年创建以来实现了跨越式发展。2015年, 景区接待游客突破158万人次, 实现旅游综合收入1.2亿元。国家农业公园在繁荣农村、富裕农民方面成效显著, 获得了综合经济效应。

有利于农业发展方式的转变

党的十八大报告提出要建立新的产业体系。2016中央一号文件进一步提出, 要依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源, 大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等, 使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。在这样的政策环境中, 截至2014年底全国休闲农业接待游客10.5亿人次; 2015年全国各类休闲农业年接待游客11亿人次。2015年, 全国休闲农业蓬勃发展, 产业规模日渐扩大, 发展内涵不断提升, 发展方式不断转变。2015年, 全国休闲农业营业收入达4 100亿元[8]。在此背景下, 休闲农业由分散经营向基于策略联盟的休闲农业园区发展是一个客观趋势[9]。并且, 在可持续发展的目标下, 生态经济学已经超越传统经济学成为经济发展的最佳模式, 经济发展应该作为自然环境的子系统并受其约束[10]。休闲农业与乡村旅游在相当大程度上是在经营生态, 绿水青山就是金山银山。因此, 促进休闲农业与乡村旅游发展, 有利于加快经济发展方式的转变[11]。基于此, 国家农业公园可以大有作为:第一, 将农村的自然资源、人文资源和公园的发展建设有机结合, 形成资本资源; 第二, 将农业与旅游业以及其他产业进行深度融合; 第三, 将分散的农户和零散的农业生产进行整合, 促进农民合作组织和社会投资的合作共荣, 形成新的产业集聚, 突破农业生产与大市场对接的瓶颈。

有利于农业供给侧的改革

2016年中央一号文件强调, 要着力加强农业供给侧改革。农业供给侧改革就是要让“ 有效供给” 满足市场的“ 有效需求” 。所谓“ 有效供给” , 就是农产品的供给数量充足, 与社会的总体需求一致, 在品种和质量上与消费者的需求相契合。“ 有效供给” 还包括降低农业生产成本, 提高农业综合效益和竞争力。

在我国耕地面积有限且远低于世界平均水平的情况下, 走农业精品化(科技化与产业化)道路是唯一选择。农业公园是农业精品化发展方向, 能够体现农业生态、商务度假、科技智慧、精品服务等元素, 超越了一般的休闲农业, 创造了一种新的度假生活方式, 满足不同类型中高端消费者的需求。它既可引领农业精品化发展, 又符合未来休闲度假旅游的发展趋势。

农业供给侧改革强调探索农业结构调整与发展方式转变。农业公园作为集农业生产、农业旅游、农产品消费为一体的现代新型农业旅游区, 可以改变农业资源开发强度过大, 利用方式粗放的状况, 改善农业生态环境, 使其可持续发展。

三、国家农业公园的发展模式

我国农业公园建设, 依主要功能, 有旅游观光型、休闲度假型、科技服务型之分; 依区域位置, 有都市型、乡村型之分; 依产业数量, 有单一型、复合型之分[12]。在农业公园中, 只有那些由国家机关部门审批立项, 具有良好的农业产业、环境景观和历史文化等全国性区域特色资源禀赋的项目, 才能进入国家农业公园的体系。受委托编制“ 中国国家公园体系遴选方法” 的北京联合大学在《中国国家公园蓝皮书》中明确提出, 考虑到动物与植物的活动与生长规律, 国家公园区划面积不小于1万hm2。按照这个标准, 目前我国农业公园要想成为国家农业公园还有很大差距。

近年来, 国家农业公园的探索取得了很大成效。如河南省中牟国家农业公园2012年4月开工建设, 计划总投资35亿元, 其中企业投资28亿元, 政府投资7亿元。主要规划建设设施农业种植示范园、优质水产养殖示范区、农业文化创意园、花卉高新科技示范园、精品果蔬示范园、综合管理服务区6个功能分区。园区内共有15家企业。公园占地471.5 hm2, 八大主题场馆, 内容涵盖农业、旅游、会展、科研、农产品交易、物流等多个行业。

从产权方面看, 农业公园的建设已经形成了不同的模式。目前, 国家农业公园模式有政府主导模式、村集体主导模式及公司制模式。其中, 政府主导是主流模式, 具体有“ 政府+企业+农户” 模式、“ 政府+合作社+农户” 模式等。从现实运行情况看, 还有介于中间型的其他模式。

兰陵国家农业公园构筑“ 政府+企业+农户” 模式。作为首个国家农业公园试点项目, 兰陵国家农业公园投资10亿元, 主要采取政府投资、公园所在村集体投资、招商引资等方式筹集。村集体成立开发运营园区的开发有限公司, 被流转土地的农民优先就近就地就业。农业公园引入研发企业, 园区聚集了20多家农业研发企业, 从事农产品新品种开发、农业科技的试验与普及工作。此外, 还通过承包租赁方式, 引入蔬菜花卉农业公司、专业合作社, 甚至种植养殖大户来建基地。海南省龙寿洋国家农业公园构筑“ 政府+合作社+农户” 模式。园区有龙舟广场、儒家文化广场、大棚瓜菜基地、兰花基地、草莓基地、垂钓区、莲藕基地、槟榔谷、蔬菜基地、农家乐等17个建设项目。以农业基地、农家乐等项目为例, 其由政府投资建设, 当地农民专业合作社经营。如“ 碧野红莓” 占地3.33 hm2, 由礼都果蔬农民专业合作社的12户农民将其承包改种草莓。不仅通过出售产品获得收入, 而且以游客自主采摘方式获得经营性收入。通过这一模式, 农民可以从中获得财产、生产、经营、工资4种收入。

根据《建立国家公园体制试点方案》要求, 国家农业公园的建设必须统一规范管理、明晰资源权属。提出“ 探索将试点区内全民所有的自然资源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营管理” 。还提出科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构, 合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。不同发展模式下, 由于投资结构不同, 主体所得收益差异很大。国家农业公园在体制机制创新的同时, 必须兼顾不同主体的利益, 实现可持续发展。

四、国家农业公园的对策建议

处理好整体性与主题关系

构建整体的功能是国家农业公园自身特点的要求, 要从功能性、结构性、景观性三方面来进行设计。突出主题是国家农业公园个性定位的要求。对于中国旅游消费者来说, 旅游地独具特色的文化和生活方式更能满足消费者“ 自我发展” 的要求[13]。要以农业为主题、农作物为素材, 融入区域特色文化, 使之成为国家农业公园的鲜明特征, 形成主题化发展脉络。我国农业公园发展要吸收发达国家先进经验, 要打造系统主题化的景观, 要从景观设施、建筑风格、雕塑小品、文化形象等诸多方面进行主题统一设计, 同时在旅游活动、节庆活动和服务流程上, 体现主题化要求。通过个性鲜明的主题, 展示不同的农业生产方式和形式。

提升规划建设水平

公园总体管理规划在国家农业公园建设中具有关键的作用。第一, 发展休闲观光农业要重视区域定位、功能定位、形态定位, 要突出特色与个性。第二, 规划起点要高, 内涵要深。要完整体现国家农业公园系列特征, 把精品农业、特色农业和生态农业的发展与城市旅游、城镇化、农业现代化结合起来, 最大限度地发挥改善生态、发展经济等综合功能, 产生生态、循环、低碳、节约的发展效应。第三, 通过制定农业公园建设规范的地方标准提升规划水平, 如规定公园内及周边生态条件、园区特色, 景观设计与文化、艺术、科技等紧密结合的标准, 将产业发展、创意农业、文化内涵、服务设施、经营管理等纳入指标考核体系。第四, 规划要适应旅游新常态发展, 应将旅游者和潜在旅游者的需求及其变化作为重要因素, 强调对客源市场的调查研究, 始终从旅游消费的角度、从旅游者需求出发, 充分考虑市场需求的变化, 根据市场需求来打造旅游产品[14]。第五, 规划设计要努力与所在城市发展战略、城市发展定位与总体规划相协调, 将国家农业公园融入国家、省市农业深加工、农业旅游、农业服务业、农业新城镇群发展大局, 创建区域性、国家级, 乃至国际性品牌。

依照全域旅游精神, 强调社区参与

全域旅游是一个区域经济发展的总体战略[15]。全域旅游强调社区参与, 农业公园的社区参与主体即农民。强调社区参与就是把附近乡村农民作为旅游发展的主体纳入旅游发展的决策、执行体系中[16]。乡村旅游与乡村旅游社区可持续发展有着密切关系[17]。

欧美重视民众和社区在乡村旅游中的作用, 乡村旅游发展的每一步几乎都让当地人加入进来。从乡村旅游规划的初步评价, 到规划的实施, 直至不断发展中的监测[18]。在日本, 随着里山[19]价值被发现与挖掘, 各种保护活动应运而生。国家公园倡导会为更好地保护里山, 从反对世博会运动转向认可世博会, 并制定了将海上森林建成国家里山公园的总体规划[20]。

目前, 我国农业公园开发主要有两种迥然不同做法:其一, 整体搬迁原住民、推倒重建, 将乡村农户置于后续运营体制外; 其二, 保留乡村文脉肌理和空间格局, 以少量改造、提升营造更好的人居环境, 并吸纳村民就业。显然, 后一种做法符合全域旅游精神。要充分尊重当地社区农民的发展要求, 在政策制定、日常管理等方面充分听取社区意见, 吸收农民作为主体参与; 通过发展旅游服务、改善基础设施、增加就业机会、提高教育水平等途径满足原住民的需求, 提高当地农民保护自然与文化资源的自觉性和积极性; 要制定并不断完善国家、地方法律条例作为保护管理的根本依据, 使社区居民权利与义务得到保障与规范。

拓展投资渠道, 形成多元化、多渠道的投融资模式

国家农业公园往往投资巨大, 如最近刚刚通过规划评审的山东平度市国家农业公园项目总投资达50亿元。因此, 其产权与投资问题关乎其命运与前途。从西方国家经验看, 国家农业公园的发展, 由原先完全政府投资, 到后来的发挥民间资本作用, 鼓励特许经营, 已经普遍形成政府资助、地方投入、公众参与相结合的发展态势。

我国目前农业公园的投融资应当倡导政府主导、企业主力、市场运作的复合投资模式。第一, 要建立资产赎买制度, 对国家农业公园内集体和个人资产进行必要的赎买或置换, 转变资产所有权或取得长期经营权, 以稳定实施对农业公园的管理。第二, 积极利用市场机制, 创建多元化投入机制[17]。要重视发挥民间资本投资作用, 鼓励合作社规模发展, 鼓励土地使用权流转融资, 以及吸引外商投资, 形成多元化、多渠道的投融资模式。

建立与健全国家农业公园的管理体制与法律制度

由于国家农业公园是一个新生事物, 建立与健全相关法律制度显得尤为必要。美国《黄石公园法》确立了国家公园的公益属性以及保护性利用自然资源的新模式, 其立法宗旨、制度安排所产生的示范效应, 对全世界国家公园发展都产生了深远的影响[21]。国家农业公园作为国家公园的一种, 其管理可以纳入国家公园的管理体制。

从全球范围来看, 国家公园的管理体制亦不尽相同。美国统一由国家公园局领导和经营管理, 澳大利亚的大多数国家公园由州一级政府管理, 英国则允许居民在国家公园内居住, 同时向公众开放。这意味着在国家公园的体制建立上, 并没有统一的标准。但发达国家从规范化、制度化、科学化的视角加强对农业旅游的管理, 农业部、鱼类及野生动植物管理局、土地管理局等都积极介入农业旅游的开发与保护, 大大促进了农业旅游的健康发展[22]。

我国国家农业公园的发展应遵循以下制度:归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度; 以空间规划为基础, 以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度; 以空间治理和空间结构优化为主要内容, 全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系; 覆盖全面、科学规范、严格管理的资源总量管理和全面节约制度; 反映市场供给和资源稀缺程度, 体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补充制度; 以改善环境质量为导向, 监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系; 更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系; 充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度[23]。只有这样, 才能保障国家和地方对国家农业公园的管理有据可依。