国外及台湾加强土地流转规范化管理相关经验

土地对每个国家来说都是宝贵的资源。土地流转是从传统农业向现代农业转变的重要途径。在土地流转过程中，因管理不当引发的土地面积减少、土地生产能力的降低、生态环境的恶化等问题，给农业与农村发展带来严重影响。在采取各种措施积极推进土地流转的同时，无论是人多地少的法国、日本，还是人少地多的俄罗斯、美国，都通过各种手段严格土地管理，规范土地流转行为。

 一、严格土地经营者能力审查

 为了确保土地得到有效的利用，部分国家和地区对土地经营者的素质作出了明确要求。大多数国家都规定土地受让人必须是有经营能力的自耕农，有的国家甚至要求大面积受让农地的经营者必须有农科的本科毕业文凭。

 为了应对粮食危机，解决土地撂荒问题，促进土地集约利用，2009年12月15日，日本对《农地法》进行了法律修订，对于企业通过土地租赁，参与农业等行为，实行“原则自由化”。然而，企业通过土地流转，参与农业生产经营，仍必须具备以下条件:①当流转农地没有被合理利用时，租赁合同废止。农地租赁合同中必须包对合同废止的情况予以规定。②与地域的其他农业从业人员，进行合理的分工，可以持续安定的从事农业经营。③如果是公司法人从事农地租赁，那么公司的业务执行董事中必须有一人以上长期从事农业生产经营。④关于生产能力的规定。转入农户或组织必须胡有一定的农业机械和一定的农业劳动力等具备农业生产能力;必须保证一定的农业劳动时间源则上150天以上。⑤租赁合同需要经过当地农业委员会的批准。

 中国台湾实施的“小地主大佃农”对土地承租方进行了明确限制，规定承租方为以扩大规模为经营目的自然人或农民组织，主要包括专业农民、产销班、农会、合作社和农业企业等，并为了引导农业从业人员年轻化，专业农民享受该政策时年龄应在18岁以上、55岁以下，且必须在所学专业、从事农作年数或参加培训时数上达到一定条件，从事有机作物的还有额外条件。承租农地的范围为合法使用的非都市土地耕地和都市计划农业区，不包括台糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。农地租赁年期以3年以上为原则，考虑到作物的轮作需求，不排除短期租约，但承租面积中要有至少1/2以上符合长期租赁的原则。经营条件则包括以下几个方面:大佃农应以从事农粮、畜牧或农牧综合经营为主，并尽量优先考虑进口替代或出口扩张的农产品;大佃农承租2006年和2007年连续两期体耕农地且领取承租奖励者，应以种植水稻、轮作奖励作物和有机作物等为限;大佃农承租耕地不得申请体耕补助或平地造林补助。为了解决对自耕能力的认定困难，中国台湾于1976年颁布解犷关农地承受人自耕能力的认定标准及自耕能力证明书核发程序》作为自耕能力认定的依据，包含了7项内容:①申请自耕能力证明书者须为16岁以上的自然人。②目前非专任农耕以外之职业者。③目前非在校学生。④住所和所承受的农地，其交通距离在10km以内（又改为15km)。⑤直接从事劳力耕作者。⑥农事设备充足者。⑦现有农地未曾废耕者。

 二、控制土地流转规模

 各国经验表明，在不同的社会经济发展阶段，对农地流转规模的限制也不一样。为了促进农地规模经营，许多国家和地区对农地流转的最小规模加以限制，而为了防止土地兼并，又有国家对农地的最大保有量进行限制。

 日本在第二次世界大战结束初期，为了废除租佃制度、提高农民的生产积极性，对购买农地的最大保有量作出限定，要求“买者现有农地总面积不超过三盯”。随着社会经济发展，分割的小农经济逐渐显示出了它的局限性，为了实现规模经营，提高农业生产率，日本逐步允许农地流动并放宽了农地保有上限，反而对土地流转后耕地面积的最低规模进行限制。例如，2009年12月《农地法》进行修订后，企业虽然原则上可以自由租赁土地进行农业生产经营，但日本政府仍然通过合同管理对企业流转土地规模进行控制。例如，日本政府规定流转后的农地总面积至少应达到0.5hm2，其中北海道地区至少应达到2hm2，否则租赁合同自动废止。

 俄罗斯地方政府同样对单个土地所有者实际拥有的土地规模加以限制，以防止土地过分集中，但同时针对家庭农场以外的经营主体，对于可以注册登记用于农业经营的实物土地的最小规模也有限制。

 法国为了加强土地流转管理，分别在1960年、1962年先后颁布了侬业指导法》和《农业指导补充法》，指导土地流转与农业生产。由政府部门、专业农业机构、环境保护组织、消费者、农业技术人员等组成县级“农业方向委员会”，负责制定和实施公共补贴、扩大农场规模、分配奖金、防止农场的细碎化等方面的政策。为了保证土地不被分割，政府规定了小块土地合并和限制农用地分割政策，规定农场主的土地只能一人继承或出让给一人，并且规定新建农场的最小面积为25hm2，以确保一定的经营规模。同时，法国还针对不同农作物和其他农业生产给予参考适合发展的面积。这些法令措施对于法国农业经营规模的扩大起到了一定的推动作用。

 三、严格土地用途管理

 许多国家和地区在土地流转过程中，提高政府在土地流转中的地位，充分利用行政审批、税收管理、合同管理等手段，加强政府在土地流转中的调控作用。同时，为保护农业用地，有的国家还按照一定的体系将土地划分为不同等级，结合土地利用规划，对土地流转用途进行严格管理。

 俄罗斯通过一系列改革，明确了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《农用土地流通法》规定，公民或法人出售农用土地时，需要向政府部门提交出售土地的意愿，联邦政府和地方政府在同等条件下具有优先购买权，且外国的法人、自然人以及外资超过50%的企业均不能购买俄罗斯农用土地，而只能租用农用土地，且租期最长为49年。按照该法，农用土地的出售者应该以书面形式向联邦主体最高行政机关或在地方自治机关，通告自己出售农用土地的意愿，并指明出售的价格及合同中的其他重要条件。在收到出售通告一个月内，中央和地方政府若没有购买土地的意愿，则土地的出售者有权在一年内将土地以不低于公告中的价格出售给第三者。若土地售价低于公告中的价格或者出售合同中的其他重要条件有所变动，须发布新的公告。否则，土地买卖关系不能成立。这意味着，只有政府不愿意购买农用土地的时候，出售者才能按照不低于通报价格的水平来出售土地，这样就避免了买卖双方为了逃避纳税而以极低价格出卖土地，政府充当优先购买人的身份，防止了刻意低估土地价值，有利于农用土地作为农民财富、农业生产要素等形式在土地市场上进行交易和流转[3]。与俄罗斯相似，美国政府也通过购买或转让土地发展权、建立土地税费调控机制来实现对土地用途的管理。虽然美国的土地所有者具有完整明晰的土地产权，但是政府保留了相当多的土地控制管理和收益权。政府可以综合运用治安权、征用权、对公共土地开发利用投资权和独占权等权利，合理开发和利用土地资源。另外，美国还充分运用地产征税权，设置了地价税、土地增值税、空地税和荒地税，对不劳而获、土地投机等行为进行抑制，促进了城市用地和农业用地的协调发展。为配合农地用途管制和保护耕地，美国还开征农地变更使用税，调整纳税金的标准，以引导土地更集约的利用。

 在土地用途管理方面，英国将农业用地分成五等地，最好和高产的农用地是一等、二等以及三等中的A级，较次的是三等中的B级和四等、五等地。其中，一等地约占1/3，予以特殊保护。英国《国家规划政策导则》中规定，对于一等、二等以及三A等级的农业用地，在决定开发申请时，应该综合考虑该地块的可持续发展指标情况。当占用农用地确实不可避免时，除非较好等级的农用地与上述其他可持续发展目标有所冲突，否则地方规划机构不得占用这些高质量农用地，而应当选择质量稍次的农业用地住B等和四等、五等农用地。在农业用地分级的基础上，中国台湾还通过制订土地使用计划、土地使用分区管制等方式，对土地用途加以规范。中国台湾的土地使用计划可以分为4个层次:第一个层次是国土综合开发计划。第二个层次是东部、南部、中部和北部4个地区的区域计划。第三个层次为各县、市综合发展计划。第四个层次是在各市、县辖区内的土地利用计划。此外，中国台湾还颁布《限制建地扩展执行办法》、《非都市土地使用管制规则》等制度，来限制农地变更，保护农田。

 俄罗斯土地规划设计实践至今已有230多年历史，已经形成了完备的土地规划制度框架和产学研结合的工作体系，对于科学指导土地流转起到重要作用。俄罗斯土地管理工作中，规划与地籍两者之间结合相当紧密，地籍数据是规划的基础。在俄罗斯，编制土地规划设计首先需要在土地规划设计底图上量算各类用地面积和图斑面积，并将其与地籍数据相比较，以地籍数据为基准计算其容许误差。当量算面积小于容许误差时，按面积比例进行平差，实现与地籍数据、地籍图相符的要求。此外，早在20世纪80年代，俄罗斯就已经完成了国土全覆盖的土地自然—经济综合评价工作，成为土地规划设计中用地布局的重要依据。俄罗斯土地规划设计的编制，为各地区制定不同的土地资源利用与保护对策，形成具有地区特点的土地利用方案，也体现了国家土地利用与保护差别化管理，有力地推进了俄罗斯的土地流转工作。