国家重大部署!国土空间规划体系纲领性文件通过!

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”;要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。其实在此之前，寻求各项规划统一、衔接及分级管理的国土空间规划体系就屡屡在中央文件中被重点提及。关于如何推进多规融合，实现“多规合一”，也是众多专家讨论的焦点。
 

现实背景：各类规划自成体系、缺乏衔接、各自为战

规划名目繁多

据中国城市规划设计研究院统计数据，我国经法律授权编制的规划至少有83种，在名称上一般叫做“规划”;而据发改委统计，“十一五”期间，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地(市)、县三级政府编制的规划纲要、重点专业规划多达7300余项，各类规划名目繁多。

规则体系各异

城乡规划有《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)《镇规划标准》(GB50188—2007);土地利用规划有《全国土地分类(过渡期)》《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)，以及市、县、乡镇三级土地利用总体规划中相应的分类体系;旅游发展规划有《旅游规划通则》(GB/T18971—2003)，各类规划均自成体系，对接困难。

多规合作存在技术障碍

各类空间规划存在编制基础缺乏协调，基础资料、统计口径、用地分类标准等各类要素不统一，规划基期、规划期不同的技术障碍，使得“多规合一”存在衔接难度大，成本高的问题。
 

“多规合一”政策理论实践

近年来，“多规合一”成为规划界理论研究和实践的热点。2013年中央城镇化工作会议提出“建立统一的空间规划体系”、“一张蓝图干到底”的要求，随后《国家新型城镇化规划2014—2020》《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》《省级空间规划试点方案》等政策出台，使多规合一成为规划改革的热点和核心抓手。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。

2013年12月 中央城镇化工作会议

习近平总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》

其重要观点“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”，成为“多规合一”的行动纲领，同时也标志着多规合一上升至国家政策。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布之后，中央展开了一系列试点工作，由海南、宁夏回族自治区等省份扩展到9省，试点级别也从省级、市级发展到县级。

2014年8月《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》

通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。《通知》提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年《生态文明体制改革总体方案》

方案指出要构建“以空间规划为基础，以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

2016年《省级空间规划试点方案》

总体要求省级空间规划试点，以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下称“三区三线”)，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

2017年10月18日《中国共产党第十九次全国代表大会报告》

报告指出要构建“国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

2018年2月28日《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》

要求自然资源部整合原国土资源部的国土规划、土地利用总体规划管理职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，负责建立空间规划体系并监督实施。

具体包括：推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。

2018年5月18日 全国生态环境保护大会

习近平总书记指出要全面推动绿色发展，重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局，培育壮大生态环保产业。李克强总理指出，要建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，加强生态保护修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。

李克强书记指出要要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。坚持统筹兼顾，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

2018年12月 《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》

中央统一规划体系，明确国土空间规划基础作用。强调应该理顺规划关系立足新形势新任务新要求，明确各类规划功能定位，理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突。统一规划体系，形成规划合力坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
 

国土空间规划将统领各项规划

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的实施将进一步强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。针对如何推进规划融合，更好的实施国土空间规划，实现“多规合一”，解决当前空间规划重叠的问题，各部门、专家学者对此建言献策，提出构想和建议。

陆昊：规划不是某一专项规划，而应是国土空间规划

(国家自然资源部党组书记、部长)

在空间规划体系和理念中，规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。对建设用地规划，要先搞清楚高效利用区、低效利用区、闲置土地的情况，闲置土地尽快使用，低效利用土地要会同其他部门提高使用效率。要建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系(如城镇建设用地、生态区、农业区等)，各个分类之间是一级并列的，不能有大规模交叉。合理划分之后在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则。自然资源部将从逻辑、法理、技术方面进行探索，尤其要搞清楚农业区和生态区的关系。

赵毓芳：新时代国土空间规划工作的重要意义

(自然资源部规划司副司长)

一是要坚持绿色发展理念，构建科学适度有序的国土空间布局体系，引导建立区域协调功能互补的空间格局。二是要推进国土空间高质量发展，将山水林田湖草作为生命共同体，统筹谋划自然资源的开发利用、整治修复，提升国土空间的开发保护利用水平。三是要强化规划的约束性、指导性和引领性，在自然资源统一管理的基础上，形成全域全类型空间管制措施。

庄少勤：国土空间规划要注重目标、问题和运行机制

(自然资源部国土空间规划局局长)

国土空间规划的理论、方法和实践，要顺应生态文明新时代发展的要求而优化。作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，国土空间规划要注重目标、问题和运行导向，要围绕前瞻性、科学性和操作性，分析地区的发展动力、推断未来发展趋势、布局地区V4.0空间，从而制定管用、适用、好用的规划。

孙安军：城乡规划转型

(中国城市规划学会理事长)

空间规划的改革过程是一种“扬弃”过程，新的国土空间规划应该传承城市总体规划的战略引领作用，统筹作用，传导机制和科学决策机制。

贾克敬：国土空间规划体系的构建

(中国土地学会土地规划分会秘书长)

首先，新时代的国土规划必须以生态文明为基础，强化底线安全意识;其次，新时代的国土规划是一个继承与创新的国土规划，城乡规划、土地规划、生态规划等都各有所长，应该取长补短;第三，应该是一个以“双评价”为基础引导国土空间格局优化的的规划;第四，必须能够协调国土空间利用的矛盾;第五，国土规划应该是一个覆盖和引导全域生产力布局的规划;第六，是一个注重集约节约、推动形成绿色发展方式和生活方式的规划;第七，一个施行全域全类型国土空间用途管制的规划;最后，是能够促进区域协调发展和提升国土空间质量功能的规划。

林坚：空间规划是实施国土空间用途管制的基础

(北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任/教授)

国土空间首先是自然资源的载体，而自然资源监管包括载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可，国土空间用途管制对应资源载体使用许可，是产品生产许可和载体产权许可的前置条件。我国现有的空间规划体系存在规划种类多，内容、管理逻辑基本相同，产生冲突的矛盾焦点是土地发展权管理权力;国家推进以资源保护为出发点的一级土地发展权管理，对属于地方事权的二级土地发展权管理将产生更强的约束力。

张晓玲：集聚开发应成为国土开发的主要方式

(中国土地勘测规划院总工程师 )

应将集聚开发作为国土开发的主要方式。国土空间开发利用应该与资源环境承载能力匹配，强调效率和效益;同时应对国土实施差别化保护，将国土综合整治为主要手段，注重改善生态环境质量，加快和提升国土功能;要加强城乡统筹和区域协调，促进区域均衡发展，并注重通过引导和管控来优化国土空间开发结构。

樊杰：建立健全国土空间开发保护制度

(全国政协委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长)

要坚持中国特色，发挥制度优势，进一步加强空间管治的刚性约束力。同时，要着力补齐短板，进一步提升空间治理能力的现代化水平，理顺国土空间开发保护制度，并充分运用市场机制使国土空间真正得以合理开发和保护。