农业部一位负责人告诉经济观察报，去年农业部联合国家发展改革委等14部门印发《关于大力发展休闲农业的指导意见》后，一直想对地方政府的落实情况做一个统计。目前来看，由于城乡居民收入、休闲需求，东部地区休闲农业发展好一些，西部要滞后。统计数据出来后，农业部将到地方督导，没有作为的地方要发文督促，并至少在农业系统内部通报。

首次全国摸底

2015年以来，连续3个中央一号文件都提出要大力发展休闲农业和乡村旅游，使之成为农业的新兴支柱产业。农业部财政部等11个部门2015年联合印发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，2016年农业部再次联合国家发展改革委等14部门印发了《关于大力发展休闲农业的指导意见》，指导全国休闲农业和乡村旅游发展。《通知》称，党中央、国务院和相关部门的文件和意见的相继出台，标志着全国休闲农业和乡村旅游政策体系框架的形成。近年来，各级休闲农业管理部门采取多种措施推动政策落实，为本地休闲农业和乡村旅游发展营造了良好环境。但一些地方仍存在认识不足、重视不够、落实不力等问题，严重影响了中央政策的落地生效。

公开资料显示，2016年，全国休闲农业和乡村旅游上规模的各类经营主体已达30多万个，比上年增加了4万多个，增长15%以上。全国休闲农业和乡村旅游接待游客近21亿人次，营业收入超过5700亿元，从业人员845万，带动672万户农民受益。但农业部副部长陈晓华曾公开表示，休闲农业还存在同质化严重、规划引导不够等问题。

农业部一位人士告诉经济观察报，目前农业部还没有休闲农业的整体落实情况分析，这次的文件是第一次对地方落实的一个摸底。部委文件出来后，要求各省出台相应政策，这次督导会对没有作为的地方主管部门发文督促。

在督促地方政府完善休闲农业的发展方面，《通知》相应提出，要落实城乡建设用地增减挂钩试点，农村集体经济建设用地自办、入股等方式经营休闲农业的政策;积极向当地政府汇报，争取将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

融资难一直是农业项目的一大问题，在此前的多项政策后，本次文件在财政政策和金融政策上予以完善。《通知》要求，在财政政策上探索采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式加大财政扶持力度。要创新融资模式，鼓励利用PPP模式、众筹模式、互联网+模式、发行私募债券等方式，引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。在金融政策上推动银行业金融机构拓宽抵押担保物范围，扩大信贷额度，加大对休闲农业的信贷支持，带动更多的社会资本投资休闲农业和乡村旅游。

去年9月，农业部印发的《关于大力发展休闲农业的指导意见》提出，到2020年，休闲产业规模进一步扩大，接待人次达33亿，营业收入超过7000亿元。就农业部最新公开的数据看，2016年全国休闲农业和乡村旅游的营业收入已超过5700亿元，全国共创建休闲农业和乡村旅游示范县328个，推介中国美丽休闲乡村370个，认定中国重要农业文化遗产62项。农业部的评论称，“休闲农业和乡村旅游的发展，已充分彰显了其促进增收的经济功能、带动就业的社会功能”。但是，休闲农业和乡村旅游存在的问题依然很多，同质化严重、管理欠缺、产业主体不清等，是农业部和地方政府需要面对的问题。

休闲产业的主体亟待理清

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻接受经济观察报采访时说，目前休闲农业最亟待解决的问题是产业主体是谁。目前如果不解决这个问题，休闲产业很容易会走向歧途。不能排斥农民，甚至农业，反而以农民的名义套取国家财政支持。这种财政支持越多，离促进农民增收的目标越远。

“农民自己就能当老板的问题，为什么要去变成打工者呢。”朱启臻说，发展休闲产业需要政府的支持，适度资金支持。但是有一个问题需要引起注意，就是谁是休闲农业的主体，现在的模式主要是地方政府引进资本公司，是资本下乡，基本上是景点的运作方式。这个模式有一个重要的问题是排斥了农民的主体地位，甚至用围墙将农民排除在外，这样的一个休闲产业不是原本意义上的休闲产业，就是变成了一个人造景点。

实际上，休闲农业和乡村旅游一直被定为促进农民增收和农村就业的重要举措。农业部部长韩长赋在4月份举办的2017全国休闲农业和乡村旅游大会上说，发展休闲农业是促进农民就业增收的迫切需要，有利于增加农民的经营性收入，扩大就业容量，增加农民的工资性收入。2016年农业部联合国家发展改革委等14部门印发了《关于大力发展休闲农业的指导意见》中就曾提出，发挥休闲农业在调结构、惠民生的集聚功能和平台作用，以农业发展、农民增收为出发点，发展一批农家乐、小超市、小型采摘园等特色旅游到村到户项目，带动传统种养产业转型升级，促进农村经济发展和农民持续稳定增收。

而在资本扶持方面，上述指导意见提出，支持社会资本积极参与休闲农业发展，建立农民参与和利益共享机制，鼓励农民以承包土地入股等形式与企业进行合作，不断提高农民的资产性收益。此外，地方政府被赋予指导农民探索自组织、自激励、自就业的创业模式，使休闲农业成为大众创业和农村剩余劳动力就地就业的重要渠道。

朱启臻说，实际情况是，大公司进入休闲农业项目更容易得到支持，而农民获得支持较难。资金的支持和倾斜上应该以农民为主体，通过农民自己或农村组织来发展休闲产业，休闲农业不能排斥农民，甚至排斥农业。现在很多公司搞的休闲农业，已经和农业没有关系了，只是农民的名义，比如有些公司搞的葡萄园，就见不到葡萄，只是拿了大量的国家资金补贴，大兴房地房产，搞度假庄园。

中国社科院当代城乡发展规划院副院长张朝伟认为，中国休闲农业最大的问题是同质化。同质化的项目很难效益上、经营上持久，项目做出来后没有市场，还是不能促进农民的增收。同质化的最主要的原因是依靠文化公司或规划院来设计项目，依靠模板，大量的流水化推广。真正的文化休闲旅游设计是要根据各地的风俗、文化等相结合，需要一个再创作的过程。“文化公司需要发展盈利，大量地接项目，由于人力有限，在短时间内完成大量的项目，只有靠简单的模板推广。相对来说，国外的迪士尼60年在全世界范围内只做6个项目，平均10年做一个，这就是我们需要的工匠精神。”张朝伟说，解决方式在于，地方政府对开发主体提高要求，并强化经营主体的责任意识。