《旅游法》：与旅游者有交融也有间隙

　　王健民

　　中国社会科学院旅游研究中心特约研究员

　　进入秋高气爽的10月，与中国的旅游者相关的一件事，就是今年4月末全国人大常委会通过的《中华人民共和国旅游法》（以下简称"旅游法"）的正式实施。一部名称中有"旅游"两字的法律进入实施，关注者不光有旅游业界的人们，自然也会包括与旅游生活相伴相生的每位普普通通的民众。

　　对《旅游法》的基本认知和平心静气的判断，一是要将其放到中国的立法实践当中去端详，二是要就具体文本来做分析。离开了这两点，所谓期待都不免有隔山买牛的虚妄。《旅游法》实施当下，诸多媒体对旅游法云山雾罩、莺歌燕舞的一片颂扬并未显示出专业素养，更何况这对法律的严肃性也是全无裨益的。

　　目前的《旅游法》更像"旅行社法"

　　在这部《旅游法》中，与所有旅游者相关的一些条款，主要集中在第二章"旅游者"当中。其中，第十三条规定："旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。"

　　可以说，在当今的中国，这一条的内容对所有旅游者都十分重要，需旅游者铭记在心。近年中国旅游者在世界各地旅游出现过那么多不文明行为：在埃及划伤古迹，在肯尼亚偷买象牙，在英美被讥讽为"中国镑"、"会走路的钱包"……显然就是与这样的一些细致规则有所违逆。

　　我们常常期待一部法律的出台能够在立法理念上与国际接轨，而在这部《旅游法》当中，也只有这一条能够看到与国际法保持在同一认识水准。联合国世界旅游组织1985年在保加利亚索菲亚举行的世界旅游组织会议上通过的《旅游者守则》，就写有对旅游者的这类具象规范。

　　然而，总体来看，这部《旅游法》一共112条，粗略算去，去掉"总则"8条和"旅游规划和促进"10条及其他部分中的一两条，其余部分，即这部法律五分之四的篇幅，都是对旅游经营活动的主体旅行社的约束。故而，如果将这部《旅游法》改称为《旅行社法》，或会更切题。

　　从普通民众的角度来看，报名参加旅行社组织的旅游，那就很需要来认真读读这部法律，了解旅游合同应当包含的内容，对旅行社的各项合法不合法收费项目进行审视，从这部法律当中可以寻找一些法律依据；而生活中不依赖旅行社出行的旅游者，那些喜欢自由自在不喜与旅行社打交道的旅游者，则完全不必将这部法律装进行囊，因为这部《旅游法》中的绝大多数条款，都不适用于他们。

　　保守的立法姿态可能让执行效力减弱

　　如果对中国旅游行业法规连续观察，人们不难发现，这部《旅游法》中的许多内容在《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等法规、规章当中已存世多年。现在由原有法规、规章升格写进法律，仅只是提升了原有层级，部分内容加强了语气强调，强化了惩处的法律责任，但威权"管理"的观念依旧延续，更像是新瓶装了旧酒，并非是平地盖起的一座大楼。即使是媒体正能量聚焦的这部法律的第三十五条（"旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益"）其实也能在早先的旅游法规与规章中找到清晰痕迹。

　　《旅游法》采取的保守的立法姿态，很可能会让其执行起来效力减弱。比如类似"不合理的低价"之类含混用语，在今后的旅行社实际经营当中必定会成为纠缠不清的地方。

　　因用语含混，另一个可能让旅行社懊恼的例子来自第二条："在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。"依此规定，旅行社在游览、度假、休闲之外所做的一些专项旅游，比如时下旅行社生意中最赚钱的MICE（商务、会议及奖励旅游）、体育旅游、医疗旅游之类，则会遭遇百般纠结，它是属于超范围经营呢还是享有《旅游法》之外的治外法权呢？显然就会有点儿说不清道不明。

　　经过一些旅游专家与媒体解读的《旅游法》，将"门票下降"当成了另一个亮点，这其实完全是一个曲解。对于普通民众来说，像天津人常说的一样"乐呵乐呵得了"，不必对此当真。诚如住建部这些年的文件所提的"稳定房价"每每被媒体扭曲放大成"房价下降"一样，其实这部《旅游法》中关于旅游景区门票，所说的也主要是"控制价格上涨"，而"降价"仅仅是原则性地规定了"利用公共资源建设的景区……另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费"。这样的规定，而且是原则性的无从追究的软性规定，在现实中究竟能起到多大作用，完全是大可被人们画一个问号的。

　　期待《旅游法》的实施能对旅游景区的高票价有一个大的扭转或跨越，那种局面其实是不可能出现的。我们可以比照一下各地高速路的收费状况就知道了，比如首都机场高速路，其投资成本早已经收回多年，而取消收费，至今仍只是一个遥远的梦。

　　立法格局和立法理念仍显生疏

　　从世界旅游发达国家的状况来看，因旅游行为和旅游活动的复杂繁冗，所谓的"旅游法"，往往需要一个法律群落。比如，日本的相关旅游法，就有《旅游基本法》、《国际旅游事业资助法》、《国际旅游事业振兴会法》、《通过促销和举办国际会议等振兴国际旅游法》、《旅行社法》、《酒店业法》等等，相互作用，构建成一个完整的旅游法律体系。与之比照，中国的这部单一的《旅游法》，显然像形单影吊的一根独木，实难撑起旅游法谱系的一个广阔天地。

　　但是，一部《旅游法》的出台，仍有可能让旅游的格局变得宏大而沉稳。我们仍选择以日本为例。1963年日本起草的第一部旅游法，即《旅游基本法》，其开宗明义首先就厘定了这样的原则："旅游是国际和平和国民生活稳定的象征。其发展有利于维护和平、加深国际社会的相互了解，并帮助我们享受既健康又有文化内涵的生活情趣。同时，旅游不仅可以加强国际友好、改善国际收支，而且还有助于调节节奏紧张的国民生活以及发展国民经济和提高国民生活水平。"

　　相形之下，中国的这部《旅游法》则显然与之有较大差距，厘定的是"旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则"，无论是在立法格局还是在立法理念上，都显得过于生疏而难见成熟。

　　了解了这部法律的具体内容，也了解了我国及其他旅游发达国家的旅游法立法状况，我们就会对《旅游法》这部刚刚开始施行的法律有一个较清醒的认识。我们需要审慎欢迎这部《旅游法》的出台与施行，但也需要知道这样一个境况：普通民众的旅游生活与这部《旅游法》之间，有交融也有间隙。对于自由行走的旅游者，《旅游法》更像是旅游者的旅游生活的背景板；只有在参加旅行社组织的旅游团时，我们才可能会真真正正地与这部法的具体条款产生直接联系。

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