文化和旅游部 财政部：以PPP模式助力深化文化领域供给侧结构性改革

日前，为贯彻落实《中共中央 国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》等文件推广政府和社会资本合作(PPP)模式的有关精神，深化文化领域供给侧结构性改革，创新文化供给机制，引导社会资本积极参与文化领域PPP项目，文化和旅游部、财政部联合印发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)。针对这一支持文化领域PPP模式发展的重要政策文件，文化和旅游部产业发展司有关负责人接受记者采访，介绍了文件出台的背景、内容、特点等相关情况。

高度重视文化领域PPP模式发展

2017年初，原文化部文化产业司即与财政部相关司局共同调研、论证文化领域PPP模式。通过调研和论证，得以厘清了在文化领域推广PPP模式的多方面重要作用：

首先，有助于推动文化产业高质量发展，以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感。党的十九大把推动社会主义文化繁荣兴盛提到了新的高度，把文化产业发展纳入了新时代的宏伟蓝图。在文化等幸福产业领域推广PPP模式有利于创新供给机制，有利于激发投资活力，促进文化建设，更好地满足人民对美好生活的向往。

第二，为社会资本特别是民营企业进入文化领域拓宽渠道，提高社会资本在文化基础设施建设和文化资源开发运营方面的参与度，让社会资本“敢投”“愿投”“能投”，激发市场主体活力和发展潜力。这也是在新时代坚持“两个毫不动摇”，大力扶持非公有制经济的具体体现。

第三，可以拓宽文化项目建设投融资渠道，有助于形成多元化、可持续的投入机制，弥补文化建设中政府投入的不足。文化基础设施类项目具有单体投资规模小的特点，很大一批文旅项目本身能产生现金流，不易给地方财政形成债务包袱，现实中具备推广PPP模式的可行性。

第四，有利于转变政府职能，把政府部门集中力量“办大事、办好事”的组织优势与社会资本科学、高效、灵活的优势相结合，充分利用市场机制，提高文化产品和服务的供给质量和效率，实现社会效益和经济效益相统一。

此外，还可以使文化领域更好地享受到国家推广PPP模式的各项优惠政策，提高文化和旅游部门参与经济工作的能力，完善文化经济政策体系，推动公共文化服务和文化产业发展。

在以上工作的基础上，今年3月，文化和旅游部产业发展司、公共服务司会同财政部金融司、中国PPP中心，邀请业界专家、金融机构、咨询机构、投资机构等单位，在调研基础上，着手起草政策文件，经多次修改完善，最终形成正式发布的《意见》。

强化规范 加大保障

推动文化PPP模式发展

为推进文化PPP模式更好发展，《意见》在内容上分为四个部分。

第一部分是指导思想和基本原则。文件重点指出，在文化领域推广PPP模式要坚持正确导向、改革创新、传承发展和合作共赢等原则，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，落实意识形态工作责任制，以推进文化领域供给侧结构性改革为主线，鼓励和引导社会资本进入文化领域。

第二部分是推广领域。鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。

第三部分是对项目实施提出规范要求。文件要求各级文化、财政部门规范项目运作、优化回报机制、加强全生命周期监管、强化信息公开。其中，特别提出要规范开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，严禁突破财政承受能力上项目，严禁变相举债，牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

第四部分是加大政策保障，为文化领域推广PPP模式和项目落地提供多方位的支持。包括：加强组织领导，鼓励各地建立跨部门的PPP工作协调机制;优化资金投入方式，推动具备条件的财政资金从补建设向补运营转变;丰富金融支持手段，鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式;推动形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥典型带动作用等。

加强对接 落实《意见》

推动社会资本投入文化领域

在调研、论证工作的基础上，并借鉴其他领域经验做法，《意见》具有如下特点：

首先，突出了文化PPP项目的运营核心。鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司。

其次，强调优化文化PPP项目的回报机制。文件明确了鼓励通过盘活存量资产、开发性资源补偿等方式提高项目的经营性。在提供优质公共服务的前提下，最大限度地挖掘项目的市场价值，提高社会资本投入的积极性。

第三，明确组建文化PPP基金。促进PPP项目落地的一个核心环节就是解决融资问题。文件明确提出要“加快设立文化PPP基金”。由于文化项目具有较强的公益性、资产结构轻型化，且多为小、散、新等特征，在2017年中国PPP基金决策项目中文化PPP项目仅占不到1%，获得支持金额占比不足1%，亟须设立文化PPP投资基金，通过专业化、市场化运作，推动文化PPP项目尽快落地建设。

第四，确定文化领域政府和社会资本合作推广先行区。文化和旅游部、财政部将联合确定一批文化领域政府和社会资本合作推广先行区，区内文化PPP项目可优先享受政策支持，形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用。

产业发展司负责人强调，推进文化PPP项目要坚持规范运作，守住底线。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益，严格入库审核把关，坚决避免违规负债、保底承诺、回购安排等情形。各类社会资本要严格遵守国家对PPP的有关要求，充分做好项目的可行性论证，设计出良好的运作模式，提高项目可持续性。

产业发展司负责人表示，文件的出台，只是文化领域推广PPP模式的第一步，更重要的是让文件里的政策措施真正落地、落实。这就需要各级文化和旅游管理部门抓紧与财政部门对接，迅速将文件的精神落到实处，通过实实在在的工作，将文件的政策红利传导到地方、传导到企业、传导到项目，要将落实文件作为文化和旅游管理部门支持民营经济、引导社会资本投入文化领域的重要措施。

以下为《意见》全文：

文化和旅游部 财政部关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

各省、自治区、直辖市文化和旅游行政部门、财政厅(局)，新疆生产建设兵团文化体育新闻出版广电局、商务局(旅游局)、财政局、各计划单列市文化局、财政局：

为贯彻落实《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件精神，深化文化领域供给侧结构性改革，推动政府职能转变，创新文化供给机制，引导社会资本积极参与文化领域政府和社会资本合作(PPP)项目，现提出以下意见：

一、指导思想和基本原则

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立和贯彻落实新发展理念，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，以推进文化领域供给侧结构性改革为主线，鼓励和引导社会资本进入文化领域，以高质量文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感。

(二)基本原则

坚持正确导向。落实意识形态工作责任制，维护国家文化安全。以社会主义核心价值观为引领，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一。

坚持改革创新。深化对PPP模式的理解认识，加快观念转变。加大在文化领域推广运用PPP模式的力度，积极探索有利于解放和发展文化生产力的新举措、新途径，激发文化创新创造活力。

坚持传承发展。推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，继承革命文化，发展社会主义先进文化。充分挖掘文化知识产权价值，推动文化与相关产业深度融合。

坚持合作共赢。厘清政府与市场边界，明确各方权责，营造规范有序的市场环境。鼓励各类市场主体通过竞争性方式参与文化领域PPP项目，在平等协商的基础上订立合同，实现合作共赢。

二、推广领域

鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。

三、规范项目实施

(一)规范项目运作。各级文化、财政部门要充分认识PPP模式的内涵实质，规范开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，严格入库审核把关，严禁突破财政承受能力上项目。严禁利用PPP项目违法违规变相举债，严禁通过回购安排、保底承诺、固定回报等名股实债方式进行变相融资，牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

(二)突出运营核心。鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司。鼓励优秀企业通过参与文化PPP项目，带动项目所在地上下游企业发展，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营企业。

(三)优化回报机制。各级文化、财政部门要指导项目实施机构结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。可依法依规为文化PPP项目配置经营性资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。

(四)加强全生命周期监管。各级文化、财政部门要通力合作，严把项目入口关，加强项目实施监管。制定科学合理的绩效评价标准，按效付费，更好实现物有所值。

(五)强化信息公开。各级文化、财政部门要依托政府和社会资本合作综合信息平台，做好文化PPP项目全生命周期信息公开工作，及时、完整、准确地录入文化PPP项目信息，提高信息对称性，增强社会资本信心，让项目阳光运营。

四、加大政策保障

(一)加强组织领导。各级文化、财政部门要积极协调配合，鼓励各地建立跨部门的PPP工作协调机制，加强政府统一领导，落实部门职责分工，形成工作合力，及时研究解决项目实施中的重大问题。加强项目管理和核查力度，切实防范政府隐性债务风险。

(二)优化资金投入方式。各级文化、财政部门要积极探索创新文化领域资金投入机制，推动具备条件的财政资金从补建设向补运营转变。强化财政资金监督管理，切实提升投资有效性和公共资金使用效益。

(三)丰富金融支持手段。鼓励各地政府性融资担保和再担保机构为参与文化PPP项目的小微企业提供增信服务。利用好部行合作机制，引导金融机构针对文化PPP项目的金融需求特征，加强融资服务。充分发挥中国政企合作投资基金的引导、规范、增信作用，加快设立文化PPP投资基金;鼓励地方政府类引导基金规范参与文化PPP项目，带动更多金融机构加大对文化PPP项目的融资支持。鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道。引导各地文化金融服务中心积极支持文化PPP项目。

(四)发挥典型带动作用。对于各地推荐的文化PPP项目，由文化和旅游部、财政部组织专家遴选后，择优向社会重点推荐。文化和旅游部、财政部联合确定一批文化领域政府和社会资本合作推广先行区，区内文化PPP项目优先享受相关政策支持。各级文化、财政部门要加强对文化PPP项目的跟踪指导和经验总结，推动形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用。

文化和旅游部 财政部

2018年11月13日