云南省政府出台《关于加快推进旅游转型升级的若干意见》

近日，云南省人民政府印发了《云南省人民政府关于加快推进旅游转型升级的若干意见》(云政发〔2018〕38号，以下简称《若干意见》)。为便于各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局等相关单位及社会公众更好理解《若干意见》的相关内容，切实做好落实工作，现作如下解读：

一、出台《若干意见》的背景

近两年来，按照省委、省政府关于旅游产业发展“国际化、高端化、特色化、智慧化”的总目标和“做大、做强、做精、做优”旅游产业的总要求，按照《云南省旅游市场秩序整治工作措施》《云南省加快推进旅游产业转型升级重点任务》等工作部署，我省重拳整治旅游市场秩序，务实推动旅游产业转型升级，稳步推进旅游强省建设。通过努力，旅游市场秩序整治取得明显成效，旅游服务质量不断提升，旅游投诉大幅下降，旅游产业体系不断完善，旅游经济持续快速发展，综合带动效应愈加凸显。

当前，我省旅游也还存在“不合理低价游”经营模式还未根除，服务品质还不够高，市场秩序还未彻底好转，治理能力还不够强，产品供给还不充足，产业发展支撑能力还不强等问题。针对以上情况，省政府第9次常务会议决定，要针对长期积累下来的问题和深层次矛盾，破解发展难题和瓶颈制约，研究出台更加有力的措施，以来一场“旅游革命”的勇气，彻底整治旅游市场，推动旅游产业转型升级，努力实现云南旅游业高质量发展，把云南打造成为世界级旅游目的地。为此，省政府组织有关部门起草了《关于加快推进旅游转型升级的若干意见(送审稿)》，围绕深化旅游市场秩序整治、构建旅游诚信体系、提升旅游供给能力、重构旅游管理机制四个方面，着力推动“旅游革命”。6月25日，省政府第10次常务会议进行了审议，7月17日，十届省委常委会第90次(扩大)会议进行了审议，根据审议意见进行修改完善后，7月24日，省人民政府印发了《关于加快推进旅游转型升级的若干意见》。

二、《若干意见》起草的总体考虑

在起草过程中，围绕落实旅游产业发展“国际化、高端化、特色化、智慧化”的总要求，落实“云南只有一个景区，这个景区就是云南”的全域旅游发展理念，坚持以问题为导向，以破解难题为目标，立足措施不一定全面，但一定要过硬、管用。具体有以下几个方面考虑：一是着力破解旅游市场秩序整治难点。紧紧抓住“不合理低价游”这一根本性问题，通过加强对旅游团队运行的动态监管，加大对违法犯罪行为的打击，持续保持高压态势，彻底根除“不合理低价游”。二是着力提升旅游品质。按照建立一套涉及旅游产业发展全过程各领域的旅游标准体系和诚信体系，使旅游标准成为云南旅游的服务指南，成为管理的工作依据;使诚信指数成为评价旅游企业优劣的重要指标，成为游客选择旅游企业的重要参考。三是立足优势特色资源突出市场需求导向。以全域旅游的高度来重新思考、定位和谋划旅游产业发展，以打造旅游目的地、建设公共基础服务设施、引进和培育知名旅游品牌、发展智慧旅游为重点，着力提升旅游供给能力。四是着力改革管理体制机制。通过推动行业协会改革实现自律管理，构建政府部门旅游监管、投诉处置体系，加强旅游综合监管考评，发挥政府部门和行业协会的作用，使旅游市场监管更有效、行业自律更完善，投诉处置更高效、矛盾化解更及时。

三、《若干意见》的主要内容

《若干意见》共4个方面18条，具体内容是：

(一)深化旅游市场秩序整治共3条，主要针对旅游市场依然存在的“不合理低价游”及其引发的系列问题，坚定不移的执行《云南省旅游市场秩序整治工作措施》，按照自我更新、自我革命的要求，以一抓到底的决心，不达目的不罢休的意志，以越来越严的基调，继续重拳整治旅游市场秩序。一是进一步加大对违法违规行为的打击力度，依法取消和吊销一批旅行社、导游、购物场所的经营资质，坚决根除“不合理低价游”;二是加强旅游团队运行监管，运用技术手段，及时发现和处理团队运行中存在的问题，对旅行社变更行程、指定购物、导游强迫购物等行为进行及时查处;三是打击涉旅违法犯罪行为，加强行政执法与刑事司法相衔接，严厉打击强迫交易、欺诈消费、商业贿赂、偷税漏税、涉旅涉黑涉恶等违法犯罪行为。

(二)构建云南旅游诚信体系共3条，主要针对旅游企业服务质量不高的问题，着力打造旅游服务云南品质。一是提升旅游服务标准化水平，加强旅游服务云南标准的制定和修订工作，建立健全旅游标准体系，加大旅游标准实施力度，建立旅游服务“云南标准”;二是建立由政府评价、专业评价、游客评价构成的旅游服务评价体系，对我省旅游企业开展评价;三是建立旅游服务动态管理机制，根据诚信评价结果形成优胜劣汰机制。

(三)提升旅游供给能力共8条，主要针对我省旅游有效产品供给相对不足、基础设施与配套设施建设相对滞后、信息化与新科技应用落后等问题和短板，全面提升旅游供给能力。一是全力推动全域旅游发展，重点打造一批主题鲜明、交通便利、服务配套、环境优美、吸引力强、受广大旅游者欢迎的品牌旅游目的地;二是积极推动高A级景区创建，到2020年，创建5A级景区15家以上，达到5A级创建标准的景区20家，力争4A级以上景区超过100家。大幅降低国有景区门票及景区内索道、接驳车船价格，降低云南旅游线路产品成本;三是持续推进“厕所革命”，新建、改建全省主要旅游城市(城镇)、游客聚集公共区域、主要乡村旅游点、旅游小镇、旅游景区(点)、旅游度假区、旅游综合体、旅游交通沿线旅游厕所3400座以上;四是围绕全省32条精品自驾旅游线路的规划布局，加快沿线公共服务设施建设，打通重点旅游线路的断头路，建设一批最美旅游线路;五是推进和优先支持32条精品自驾旅游重点线路沿线汽车旅游营地建设，制定出台相关配套扶持政策，到2020年建成200个以上不同规模和类型的汽车旅游营地，培育形成汽车租赁公司10家以上，在省内旅游市场投放各类旅游租赁车辆100000辆以上;六是围绕全省已建成通车的高速公路，以餐厅、厕所、停车场、便利店、4G网络、绿化景观、建筑外观风貌为重点，加快推进全省高速公路服务区整治提升;七是制定出台优惠政策措施，加快引进一批实力雄厚、善于经营、社会责任感强的企业，全面参与我省旅游资源开发、项目建设、经营管理和产业整合，培育一批旅游企业，全面提升管理水平和竞争能力，推动品牌化管理、连锁化经营、个性化服务、特色化发展;八是提升旅游智慧化水平，以“一部手机游云南”建设为抓手，加快云南旅游大数据中心、旅游综合服务平台、旅游综合管理平台建设。

(四)重构旅游管理机制共4条，主要针对旅游监管能力不足，管理水平不高，属地责任落实不力的问题，在继续推行“1+3+N+1”旅游综合监管模式的同时，不断创新监管机制体制和监管方式。一是推动旅游行业协会改革，支持协会开展自律管理，充分发挥行业协会在推进旅游产业转型升级、规范旅游市场秩序、促进旅游行业诚信自律建设中的积极作用;二是强化州(市)、县(市、区)属地管理责任，按照“1+3+N+1”旅游综合监管模式，建立健全各级旅游市场监管综合调度指挥中心，构建全省旅游市场统一监管、分级负责的指挥调度体系，及时处置各类涉旅事务;三是建立健全“1+16+129+X”旅游投诉处置工作体系，所有涉旅投诉均纳入快速处置机制;四是坚持每季度对州、市人民政府监管效能进行量化考评。

以下是《若干意见》原文：

云南省人民政府关于加快推进旅游转型升级的若干意见

云政发〔2018〕38号

各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局：

旅游业是云南省支柱产业，按照“国际化、高端化、特色化、智慧化”的发展目标和“云南只有一个景区，这个景区叫云南”的全域旅游理念，把云南建设成为世界一流旅游目的地，必须重建良好市场秩序、重构旅游诚信体系、提升旅游供给能力、完善旅游管理机制，推动“旅游革命”，实现转型升级。现提出以下意见：

一、深化旅游市场秩序整治

(一)根除“不合理低价游”。深入落实《云南省旅游市场秩序整治工作措施》，依法严厉查处发布、销售“不合理低价游”产品，组织、接待“不合理低价游”团队，签订“阴阳合同”逃避检查，指定购物场所，擅自变更游览行程，强迫或变相强迫消费，商业贿赂，偷税漏税，虚假宣传等违法违规行为，涉及的旅行社依法吊销经营许可证、导游人员依法吊销导游证、购物店依法予以关停。(各州、市人民政府负责;省旅游发展委、工商局、公安厅，省税务局配合;长期坚持)

(二)加强旅游团队运行监管。旅行社接待旅游团队须制作和填报电子行程计划书，载明团队运行路线、停留地点和时间信息，告知团队全体游客，上报统一管理平台。接待旅游团队的客运车辆须安装车载视频和卫星定位装置，并确保在运营过程中设备正常运行，严格按照行程计划书行驶。通过对旅游团队运行轨迹和导游服务实施全过程监管，确保游客安全和接待服务规范。未按行程计划运行的旅游团队，对有关旅行社、导游和客运企业进行重点检查。(各州、市人民政府负责;省旅游发展委、交通运输厅配合;2018年9月1日前启用格式化电子行程计划书，完成安装车载视频和卫星定位装置)

(三)严厉打击涉旅违法犯罪行为。保持对涉旅违法犯罪行为的“高压严打”，发现一起、打击一起。旅游、工商、税务等部门要加强执法合作，严厉查处涉旅案件，一旦发现违法犯罪线索，依法移交司法机关，追究刑事责任。公安机关要完善旅游景区、涉旅场所、游客集聚区治安管理，加强巡逻，及时处置警情;严厉打击商业贿赂、强迫交易、偷税漏税、故意伤害、“酒托、药托、游托”等欺诈行为;严厉打击“黑车、黑导、黑社、黑店”等涉旅涉黑涉恶违法犯罪行为及揽客、拉客等非法经营活动。(各州、市人民政府负责;省法院，省检察院，省公安厅、工商局、食品药品监管局、旅游发展委，省税务局配合;长期坚持)

二、构建云南旅游诚信体系

(四)建立旅游服务“云南标准”。根据国家有关规定，参照国际先进经验，立足云南实际，制定和完善旅游产品业态、旅游要素设施、旅游公共服务、产业运营管理、市场监督管理等领域的云南标准，作为旅游服务提供者的运营指南，作为政府部门和行业协会评价管理的基础依据。(省旅游发展委、质监局负责标准制定，各州、市人民政府负责实施，长期坚持)

(五)建立旅游服务评价体系。建立由规范指数(政府评价)、品质指数(专业评价)、体验指数(游客评价)构成的旅游企业诚信评价体系。由政府有关管理部门对旅游企业的经营行为进行综合评价，重点考评是否合规经营，形成规范指数;通过购买服务委托行业协会或第三方评估机构，对旅游企业的服务质量以暗访体验的方式进行专业评价，形成品质指数;由游客通过网络平台对旅游企业的服务水平进行评价，形成体验指数;3项指数加权平均形成诚信指数，采用10分制记分，诚信分公开发布，作为政府监管依据，并为游客选择旅游企业提供参考。(各州、市人民政府负责，省直有关部门配合，长期坚持)

(六)建立旅游服务动态管理机制。对在我省开展旅游经营活动的旅行社和导游、旅游景区、旅游餐饮企业、旅游住宿企业、旅游汽车公司等涉旅企业开展诚信评价，形成优胜劣汰机制。对诚信分高的予以宣传、推荐、奖励;对诚信分低于6分的企业纳入重点监管名单，限期整改;拒不整改或者整改后诚信分仍不达标的，依法取消经营资格并停止经营活动。(各州、市人民政府负责，省直有关部门配合，长期坚持)

三、提升旅游供给能力

(七)打造品牌旅游目的地。全力推动全域旅游发展，重点实施50个国家级和省级全域旅游示范区、25个特色旅游城市、60个旅游强县、100个旅游名镇、50个国家级和省级旅游度假区、200个旅游名村、30个花田(农业)旅游示范基地创建工作，打造一批主题鲜明、交通便利、服务配套、环境优美、吸引力强、受广大游客欢迎的品牌旅游目的地。(各州、市人民政府负责，省发展改革委、住房城乡建设厅、旅游发展委等部门协调推动，长期坚持)

(八)打造高品质旅游景区。积极推动高A级景区创建，到2020年，创建5A级景区15个以上，达到5A级创建标准的景区20个。打造国际水平的特色城镇和全国一流的特色小镇，并争取将其创建成为4A级以上旅游景区，力争全省4A级以上景区超过100个。大幅降低国有景区门票及景区内索道、接驳车船价格，降低旅游线路产品成本。(高A级景区创建工作由各州、市人民政府负责，省旅游发展委等部门配合，长期坚持;降低景区价格由省发展改革委负责，各州、市人民政府配合，2018年10月1日前完成)

(九)持续推进“厕所革命”。在全省主要旅游城市(城镇)、游客聚集公共区域、主要乡村旅游点、旅游小镇、旅游景区(点)、旅游度假区、旅游综合体、旅游交通沿线新建、改建旅游厕所3400座以上。全省5A级景区、高速公路沿线、县级以上主要旅游城市旅游厕所全部达到3A级标准;4A级景区，二级以下公路沿线，交通客运站(点)，大型旅游娱乐、购物、餐饮经营场所旅游厕所达到2A级以上标准;3A级以下景区、旅游村、旅游类特色小镇旅游厕所达到A级以上标准。(各州、市人民政府负责，省旅游发展委、住房城乡建设厅、交通运输厅、商务厅等部门按照职责和计划推进，2020年底前完成)

(十)完善自驾旅游线路服务配套。围绕全省32条精品自驾旅游重点线路规划布局，加快沿线游客休息站、观景平台、旅游厕所、汽车租赁网点、应急救援站等配套公共服务设施建设，实现通信网络信号连续覆盖。全面提升道路通达条件，率先打通、提升改造影响重点旅游线路的断头路、瓶颈点。各地根据当地旅游资源，建设和推出一批各具特色的“最美”旅游线路。(各州、市人民政府负责;省交通运输厅、旅游发展委，省通信管理局等部门配合;按照计划推进，长期坚持)

(十一)加快汽车旅游营地建设。依托全省主要旅游景区、旅游城镇、旅游乡村和交通干线，按照把汽车旅游营地建设成为旅游景区的目标，坚持景区化建设、生态化发展、精细化服务、智能化管理标准，强化旅游体验、综合服务、教育社交等功能，加快推进和优先支持32条精品自驾旅游重点线路沿线汽车旅游营地建设。制定出台我省《汽车旅游营地建设与服务标准》《汽车旅游营地数字化规范》《汽车旅游营地建设配套支持政策》，进一步加大对汽车旅游营地建设管理的规范指导，重点在营地项目立项审批、用地供给、金融服务等方面给予政策扶持。到2020年，全省建成不同主题、不同类型、不同规模的汽车旅游营地200个以上，培育形成汽车租赁公司10个以上，在省内旅游市场投放各类旅游租赁车辆10万辆以上。(各州、市人民政府负责;省交通运输厅、旅游发展委，省通信管理局等部门配合;按照计划推进，长期坚持)

(十二)提升高速公路服务区旅游功能。围绕全省已建成通车的高速公路，以餐厅、厕所、停车场、便利店、4G网络、绿化景观、建筑外观风貌为重点，加快推进全省高速公路服务区整治提升。2018年全面完成全省所有高速公路服务区新建和改扩建任务，实现昆明—大理—丽江和昆明—普洱—西双版纳2条高速公路人流量较大的服务区配套至少1个国际品牌连锁餐饮店和1个本土特色餐饮店，4G网络、3A级旅游厕所全覆盖。2019年实现全省所有高速公路服务区4G网络、3A级旅游厕所全覆盖，人流量较大的服务区配套至少1个国际品牌连锁餐饮店或1个本土特色餐饮店。2020年实现10个以上高速公路服务区进入全国百佳示范服务区，50个进入全国优秀服务区行列，将高速公路服务区打造成为云南旅游的一张亮丽名片。(省交通运输厅牵头;省商务厅、旅游发展委，省通信管理局等部门配合;各州、市人民政府负责;按照计划推进，2020年底前完成)

(十三)引进和培育知名品牌旅游企业。制定出台优惠政策措施，持续加大对国际知名品牌酒店管理公司引进力度，加快引进一批实力雄厚、善于经营、社会责任感强的国有或民营企业集团和投资机构，以及国际性的旅游营地管理公司、健康管理服务公司、赛事经纪公司、户外运动公司、养生养老机构，全面参与旅游资源开发、项目建设、经营管理和产业整合。按照主业明确、管理规范、竞争优势明显、成长潜力较大的要求，分类选择和培育扶持精品度假酒店、旅游交通运输、旅行社、旅游景区和旅游商品生产销售等旅游要素企业，积极整合行业资源，延伸产业链条，创新经营模式，全面提升管理水平和竞争能力，推动实现品牌化管理、连锁化经营、个性化服务和特色化发展。(省旅游发展委、招商合作局牵头，省国资委、卫生计生委、工业和信息化委、交通运输厅、民政厅、商务厅、体育局配合，长期坚持)

(十四)提升旅游智慧化水平。以“一部手机游云南”建设为抓手，进一步深化云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等新一代信息技术与旅游的深度融合，大力发展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游特色小镇、智慧旅游企业。积极推进智慧旅游信息化基础设施建设和数字化平台建设，加快云南旅游大数据中心、旅游综合服务平台、旅游综合管理平台建设，推动传统旅游发展方式、管理模式、业务流程的优化和提升，推动城市景区资源和名景、名店、名馆、名品等资源全要素上线，实现直播、导游导览、一码通等平台功能在全省3A级以上景区全覆盖，加快推进智慧厕所、智慧停车场、高速公路无感支付等工作，为游客提供最全面、最权威、最方便的智慧化服务。加快互联网基础设施建设，尽快实现全省范围4G网络全覆盖，主要旅游目的地和重点旅游集散地WIFI信号全覆盖。(省旅游发展委，各州、市人民政府负责;省直有关部门配合;长期坚持)

四、重构旅游管理机制

(十五)加强行业自律管理。按照国际通行惯例，推动建立权威高效、结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的旅游行业协会体系。深入推进省级旅游业协会和景区、饭店、旅行社等协会改革，尽快组建省级导游协会，强化协会自律管理;鼓励向行业协会购买服务，支持行业协会在标准制定、专业评价、宣传推广等方面发挥主体作用，引导行业不断提升服务品质。支持行业协会依法独立开展活动，服务会员、严格管理，推动形成约束性行业自律机制，在推进旅游产业转型升级、规范旅游市场秩序、促进旅游行业诚信自律建设中发挥积极作用。(省旅游发展委、民政厅负责，各州、市人民政府配合，长期坚持，2018年10月底前完成省导游协会组建)

(十六)强化属地管理责任。落实属地管理，加强综合监管，服务全域旅游。按照“1+3+N+1”旅游市场综合监管模式，加快建立健全旅游市场监管综合调度指挥中心，根据旅游产业发展实际和工作要求配齐配强指挥中心工作人员，由政府分管副秘书长(办公室副主任)牵头统筹协调指挥，构建全省旅游市场统一监管、分级负责的指挥调度体系，及时处置各类涉旅事务。加强工商和市场监管部门旅游市场执法队伍、旅游警察队伍、旅游巡回法庭建设。充分发挥职能部门专业监管和执法作用，强化旅游执法质监队伍建设，加大旅游行政执法力度。强化旅游监管履职监督检查。(省政府办公厅牵头;各州、市人民政府，省旅游发展委、工商局、公安厅，省法院配合;2018年7月完成)

(十七)构建旅游投诉快速处置机制。建立健全“1+16+129+X”(“1”“16”“129”分别为省级、州市级、县级旅游市场监管综合调度指挥中心，“X”为涉旅企业)旅游投诉处置工作体系。在全省统一的投诉处置平台上，每一单投诉按照其重大程度和紧急程度，同一时间送达被投诉者和指挥中心，被投诉者在指挥中心指导下处置投诉事宜，并以投诉者的满意度和投诉处置时间作为评价投诉处置效果的主要指标。每级指挥中心的投诉处置工作，都在上级指挥中心监管下进行。每一次投诉的处置情况，都在系统平台上完整记录。(省旅游发展委牵头;各州、市人民政府，省直有关部门配合;2018年7月完成)

(十八)强化旅游综合监管考评。坚持每季度对州、市人民政府监管效能进行量化考评，重点对落实旅游市场综合监管领导责任、建立旅游综合监管机制、涉旅投诉案件处置效率、发生涉旅负面舆情、发生涉旅安全事故、受到上级处理、游客投诉率、游客满意度等情况进行考核。根据旅游市场秩序整治工作推进情况，适时对考评重点和内容进行优化调整，强化考评的针对性、实效性。认真落实综合监管考评连续3次处于后3位的被约谈、连续3次处于末位的被问责的监管机制。考评、约谈、问责情况向全社会公开。(省旅游发展委牵头，省直有关部门配合，长期坚持)

云南省人民政府

2018年7月24日