传统旅游用地包括农民自有住宅、闲置宅基地、农村集体建设用地、四荒地等，国家对于旅游建设用地管理严格，规定不得占用基本农田、不得超越土地利用规划、更严禁随意扩大设施农用地范围，因此旅游开发必须符合当地土地规划，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园以及各类园区中涉及建设永久性餐饮、住宿等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。

设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。正规的乐园产品(非市民农庄类项目)，因其自身的设备甚至土地等未来会成为企业融资工具，所以必然要完成土地变性的内容，建设用地进行管理也必然涉及农用地转用审批手续，这就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府进行主导，由一般农田，调整为娱康体用地。

然而土地变性是大手术，地方没有审批权，最低是在省国土厅，而国土厅通常不会因为个别小项目进行调规，所以效率一般很难把控。这在无形中既增加了旅游开发建设成本，而且也使得旅游开发变得更为复杂，甚至会使部分项目夭折。

一、企业经营模式决定旅游项目开发策略及土地利用方式

文旅项目开发策略多由企业经营模式决定，轻资产，轻投入，高回报的模式大多数是针对上市公司;就项目定位来说，如果在一般农田上做主题乐园很难，而体验性项目，非动力项目，都只是配套项目，就相对简单，其核心目标是让政府掏钱，也就是做“PPP”。

确定模式之后怎样圈地建设呢?一般农田和基本农田区别在哪?从总体规划调整，到土地指标落实，实际上是很远的一条路。

大体是收购现有农村建设用地指标，进行土地复耕，土地评估，满足标准后，将此地指标放入自己的规划地块。这个内容，一定要和自己企业的金融、开发节奏拼接好。在建设用地方面，一般农田相对宽松，是有可能用来建设的;但基本农田不可能变，那是咱们所有人的饭碗。从目前经验看，除却国开的项目，动了基本农田的其他项目，大部分相关领导都已然落马。

在完成企业盈利和赢得资本市场的信任方面，主题乐园是个热命题。但是主题乐园并不盈利，其盈利目的是带动周边土地溢价。如果是像华强集团的方特游乐园，并不是通过周边土地溢价来盈利的，方特本身就是游乐设施的厂商，通过游乐园这个项目，不仅卖了设备，还赚了游乐园的钱，等于提高了产品附加值。一个真正可以运营起来的主题娱乐项目，酒店，商业、乐园、演艺四大板块，再用文化、IP进行包装，是非常难运作的。主题乐园的建设、运营、ip都是巨资投入。

二、国家政策影响旅游项目用地方式

一般情况下，通过城乡建设用地增减挂钩、投资建设等方法也可获得相应的建设用地。

增减挂钩，在国土部要求下旅游项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。增减挂钩政策，最开始是用于新型城镇化项目，并且这类政策有很强的时效性!现在国内很多省份，都一直在提，虽说各地政策不尽相同，但是都在不断完善。当然还有许多具体政策要进一步研究，比如垦地与生态保护的问题、操作中的管理监督问题等。

以四川省为例，2011年出台的文件——《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中第十四条“挂钩周转指标的使用与管理”中提到“挂钩周转指标按照‘总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还’的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。挂钩周转指标经国土资源部下达后，由省国土资源厅按项目区分解下达到各试点市、县。项目区终验合格后，由省国土资源厅出具验收意见函。”

还有个办法是做投资建设，《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

有些人在旅游开发中，还可能会使用以下方式来规避休闲农业用地限制：用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设;修建水泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求;用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动等，但是这些方式为规避政策的监管，打了“擦边球”，碰触了土地使用政策的红线，从根上将不仅无法规避休闲农业用地的限制，还隐藏着很大不确定性和风险。还请大家注意!最合法安全的方法就是通过立项审批，申请建设用地，这当然也是最困难的方法，拿地费用也相对很高。